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姜富华|日本防灾救灾体系及借鉴价值
发布日期:2019-11-25 作者: 姜富华 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

一、日本山形地震与我国长宁地震伤亡损失对比

2019年6月17日22时55分,我国四川省宜宾市长宁县(北纬28.34度,东经104.90度)发生了里氏6.0级地震,震源深度16千米。一天后的6月18日21时22分(北京时间),日本山形县海面(北纬38.6度,东经139.5度)发生了里氏6.7级地震,震源深度14千米。两次地震前后相继,都属极浅型地震,且都发生在夜里,但两次地震的伤亡损失却差别很大。

根据中国国家应急管理部发布的灾情信息,截至6月19日6时,长宁地震已造成16.8万人受灾,因灾死亡13人,受伤199人,紧急转移安置1.59万人,初步调查有2.2万户房屋倒塌损坏。而根据日本内阁府6月21日7时发布的灾情消息,山形地震震区有32人受轻伤,1人受重伤,没有发现因地震死亡人员,秋田县、山形县、新泻县共有145栋房屋受损,没有重要设施损坏,没有出现避难者。从地震发生时日本电视新闻的报道中可以看到,地震造成地面强烈晃动,但居民仍然围坐在家中,没有任何惊慌,屋顶瓦片震落,但房屋主体基本不受地震影响。

此次长宁地震震级为6.0,震源深度16千米,山形地震震级为6.7,震源深度14千米,山形地震释放的能量大约是长宁地震的15倍,地震强度远高于长宁地震,但是却没有出现因地震而发生的死亡、房屋倒塌和重大损失事件。同样发生高强度的地震,日本的伤亡损失比我国小得多,这和日本行之有效的防灾救灾体系是分不开的。

二、日本地震防灾救灾体系的特点

一 房屋建筑抗震性能好

房屋建筑倒塌数量少是日本地震伤亡人数少的一个重要原因。1923年的关东大地震伤亡惨重,日本政府深刻反思,开始高度重视增强房屋的抗震性能,于1924年修订《城市建筑物法》,规定了各类重要设施和民用建筑必须遵守的抗震标准。1950年出台的《建筑基准法》对建筑的抗震标准提出了更严格的要求。此后,日本政府不断从发生的大地震中总结经验教训,分别于1981年、1995年、2006年对《建筑基准法》中的建筑物抗震条款进行重大修订,不断改进和提高建筑物抗震标准,并在配套的法规中详细规定了实施层面的关键环节,例如,一项建筑工程确定开工前,必须提交由具备一级建造师及以上资格的技术人员编制的建筑抗震能力报告书,报告书中要求根据不同的地震强度,计算不同的建筑结构在地震中受力的大小,并依此确定建筑物的梁柱位置、承重及钢筋混凝土配比等。此外,日本自20世纪80年代修订《建筑基准法》开始,重新检查所有1981年以前完成建筑的抗震标准,抗震性能不足的建筑由政府补贴资金实施改造修缮。2006年,日本政府对所有高层公寓和饭店展开抗震强度检查,以确认有无设计数据造假以及其他建筑质量问题。

在严格的法律体系和执行措施的保障下,日本房屋建筑尤其是高层和超高层建筑大都应用基础隔振技术,能够抵御7级以上强烈地震,在地震中倒塌的危险性大大降低。近些年日本大地震的房屋损毁情况如表1所示。

表1 日本近年主要大地震房屋损毁情况表

注:表中数据来源于日本内阁府历年发布的《灾情公报》

日本房屋建筑良好的抗震性能使得地震发生时可以最大程度地保证屋内人员的人身安全,人员伤亡的数量大幅减少。如2008年6月14日8时43分发生的岩首县内陆地震,震源位于岩首县南部,距离地表只有8km,震级为7.2级,震源浅、强度大,但这样一次规模巨大的地震仅造成17人死亡,且大都是在室外因地震引发的山体滑坡、设施破坏、交通事故等遇难,没有一个是因房屋倒塌致死的。

日本明治以后主要大地震的死亡及失踪人口情况见下表2。

表2   日本明治以后主要大地震灾害死亡及失踪人数情况表

               资料来源:日本内阁府《防灾白皮书》。
               

二 完善且行之有效的防灾救灾法律体系

日本有完善的防灾救灾法律体系,该法律体系有两个特点。一是体系健全完善。日本早在1961年就颁布了《灾害对策基本法》,该法是日本防灾救灾的基本大法。依据《灾害对策基本法》,日本制订了涵盖防灾规划、灾害紧急应对、灾后重建和复兴、灾害管理组织等方面的一系列法律法规体系。各都道府县及市町村均在此基础上制订《防灾对策基本条例》等地方性法规。二是法律条款的动态修订。日本政府在每次大灾后都会总结防灾救灾的经验教训,并不断修订和完善相关法律条款,补充制订新的法律法规。例如,2011年3月11日发生的东日本9.0级强烈地震,引发了海啸、核泄漏等一系列次生灾害,人员伤亡和经济损失巨大。日本政府组织了跨学科、多部门参与的调查委员会和咨询机构,对地震前后的国家减灾政策与措施进行了深入的总结和反思,分别于2012年6月和2013年6月两次修订《灾害对策基本法》,并通过了《大规模灾害复兴法》。


               

图1 日本《灾害对策基本法》概要

依据《灾害对策基本法》,日本从中央到地方建立了完善的灾害应对体系,如图1所示。中央政府在内阁府设置中央防灾会议,组织制订《防灾基本规划》并积极推行防灾基本规划的实施,并负责协调有关防灾方面的各中央政府部门之间、中央与地方以及地方公共机关之间的关系,协助地方政府和各行政机关制订并实施相关的地区防灾规划。《防灾基本规划》是防灾领域最高层次的规划,其中按照灾害种类分别规划,如针对地震的防灾减灾制订了大规模地震防灾减灾对策、城市直下型地震对策、东海地震对策、南海地震对策、近海地震对策等。

正是由于有了一套完善且行之有效的灾害管理体系和制度,整个日本在发生重大自然灾害时,从政府到民间的各项抢险、救灾及灾后重建工作都井然有序,灾民情绪也比较稳定。

三 风险分散、责任共担的资金保障体系

日本的防灾减灾及灾后重建的资金保障体系成熟完整,包括财政、金融、保险和民间捐赠等方面的资金来源。

一是财政资金渠道和责任清晰明确。日本实行地方自治,因此在防灾救灾体系中无论是行动责任还是资金责任都首先由地方政府承担,中央政府进行各种形式的支持和援助。日本在防灾减灾领域的政府资金投入分为科技研究、灾害预防、国土整治、灾后恢复重建、国际防灾合作五个类别。这些资金投入责任分散在政府的各有关部门,如科技研究主要在文部科学省,国土整治主要在国土交通省。日本2018年的防灾减灾政府投入资金预算约42.68万亿日元,如表3所示。

地方政府层面则建有复兴基金,每年按照前三年地方普通税收额平均值的5‰作为灾害救助基金进行累积,地方政府的财政盈余、投资或贷款的收益、个人捐款等均作为资本金进入。如果发生巨大灾害导致灾后重建资金需求超出防灾预算,受灾当地政府可以发行专门的灾后重建债券,中央政府也会向地方政府提供各类长期的重建贷款。

二是较为完备的政策性金融支持,主要体现在支持住房重建和产业重建两个方面。日本设有《受灾者生活再建支援法》,对于在灾害中受损的住房修复与重建,由中央政府和地方政府按1:1的比例分摊进行资金补助,最高可提供300万日元。此外,还设有灾害援助资金贷款、生活福祉资金贷款、母子寡妇资金贷款等赈助贷款,对符合条件的家庭给予一定数额的10年无息贷款,帮助受灾家庭恢复生活。产业重建方面包括对农林渔业恢复经营提供的贷款支持和对中小企业恢复生产提供的贷款支持,利率低于市场利率且期限较长。

三是政府与市场合作、多主体风险共担的保险体系。日本设有《地震保险法》,地震保险采用政府与商业保险公司合作的方式建立。住宅所有人向各财产保险公司购买地震保险,各财产保险公司再就所承保的地震保险业务,全额向日本再保险株式会社再保;而日本再保险株式会社在扣除政府应负担的额度和自留额后,将剩余部分全额转再保于各财产保险公司,二者之间形成复杂的再保与转再保关系。当地震保险超过日本再保险株式会社的保险责任时,会社会与政府签订地震保险超额的转再保合同,由日本国会承诺在一定的责任限额内由政府担保。从上述保险体系可以看出,政府财政支持在地震保险体系中至关重要。地震一旦发生,保险主体各自按其责任范围进行赔付,在多方分担的前提下弥补损失,助力受灾地区尽快恢复生活和社会秩序。

四是民间组织的广泛参与。日本社会存在大量活跃在防灾减灾和灾后重建各个阶段工作的非政府组织,他们的主要工作包括日常运作和灾害发生后的专项募集,具有灵活多样的优点。灾难发生后,非政府组织可以分担不能通过政府统一政策得到充分满足的各类特殊需要,减轻政府责任。政府主要通过税收减免和政府购买服务的方式对这些非政府组织进行财政支持。

四 深入人心的防灾减灾宣传普及活动

日本政府开展的防灾减灾宣传普及活动十分成功,有许多制度化而又丰富多彩的形式。

一是设有众多的防灾减灾主题宣传日。例如,日本规定每年的9月1日为“防灾日” , 8月30 日到9月5日为“防灾周”,在此期间会采取展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟演习、避难训练等各种形式举办宣传普及活动。

图2 日本2018年海啸日宣传画

二是在中小学开展系统实用的防灾减灾教育。1995年阪神大地震发生以后,日本对学校开展防灾教育更加重视,政府部门组织编写防灾教材分发给学校,号召各地中小学都要开展防灾教育。

图3 保护自己训练 (鹿儿岛县志布志市)

三是鼓励居民形成自主防灾救灾共救组织。阪神大地震后,日本开始提倡“自救” “公救” “共救”的原则,即灾害发生后首先是居民的“自救”、然后是邻里和社区的“共救” 、最后是政府的“公救”。目前大部分町村级行政区划中设有居民自主防灾组织,日常会开展防灾训练、防灾知识普及、防灾巡逻等活动,发生灾害时主要负责初期消防 、引导居民进行避难 、救助伤员 、搜集和传递信息 、分发食物和饮用水等。

四是开展多样化的防灾训练。日本各地每年都会根据当地的具体情况(多发灾种)开展多种形式的防灾训练,政府层面也会给予鼓励和支持。例如,2017年9月1日,日本首相安倍晋三及全体内阁成员都参加了紧急灾害对策总部举办的城市直下型地震防灾演习。

五是定期发布详细的防灾减灾白皮书。日本内阁府每年发布的防灾减灾白皮书是对上一年度发生灾害的损失、预防、救灾等情况进行全面系统的总结,图文并茂生动翔实,并配有多种文字版本,满足包括国外游客在内的各种人群需要,是通俗易懂的防灾减灾公共教材。

三、我国地震防灾减灾面临的形势

中国是世界上地震灾害最严重的国家之一,地震频度高、强度大、分布广。依据地震目录统计,7.5级以上特大地震平均5年1次,8级以上特大地震平均10年1次,历史上的大地震经常以风暴形势集中出现。从我国地震区划图上看,59%的国土面积、64%以上的城镇以及85%以上的省会城市均位于地震高危险区。改革开放以来我国发生的几次大地震都位于西部人口相对不密集地区,但仅是近几年发生的汶川8.0级地震、玉树7.1级地震和芦山7.0级地震就造成了9万人死亡和失踪、1万多亿元的经济损失,给我国经济社会发展和现代化建设事业造成了严重破坏。

随着经济社会的快速发展和生活水平的日益提高,我国对地震安全的需求也不断提高,地震防灾减灾任务更为严重,形势不容乐观。一是东部发达地区面临地震高危险性威胁。我国胡焕庸线以东人口密集,经济发达,但这一区域内分布着郯城-营口地震带、华北平原地震带、临汾地震带等活跃地震带,历史上曾发生过多次特大地震,未来发生大地震的概率在90%以上。这一地区如果发生特大地震,不仅会发生大量的人员伤亡,还会重创国家经济,削弱国际竞争力,甚至影响两个一百年目标的顺利实现。二是高暴露性。由于自然条件、传统文化、生活习惯等原因,我国很多曾经发生过大地震的地区在灾害退去后又逐渐成为人口聚居区,大量人口和产业暴露在高风险之下,如郯城地震10度区范围内现在有约1600万人居住。三是建筑标准低、抗震能力差。目前,我国很多建筑没有按照最新标准进行抗震建筑设计和建设,一旦遇到高强度地震时必然造成大量人员伤亡,再加上普遍存在的设施老化建筑,城中村、农村地区建筑更是几乎没有抗震能力,建筑物抗震能力不容乐观。

防灾减灾事关人民生命和财产安全,事关社会和谐稳定。我国当前地震防灾减灾面临的新形势,迫切的需要进一步健全科学的防灾减灾体制机制,完善相关法律法规,提高城市建筑和基础设施抗灾能力,提高农村住房设防水平和抗灾能力,加大防灾减灾宣传教育长效机制,引导社会力量有序参与防灾救灾。

四、日本防灾救灾体系对我国的借鉴价值

日本的防灾救灾体系中有许多值得我们学习的地方,借鉴其行之有效的防灾减灾措施,进一步完善我国的防灾减灾系统,对于保障人民群众的生命安全、最大限度地降低灾害损失具有重要意义。

一 修改完善建筑抗震设防标准,加强抗震设防监管

房屋建筑倒塌破坏是地震导致人员伤亡和财产损失的主要原因。我国建筑设防采用的标准是“小震不坏、中震可修、大震不倒”,小震满足强度要求,中震的变性要求则是通过小震弹性变形加构造措施实现,在建筑结构和形式日趋个性化、多样化的情况下,难以保证实现中震可修。另一方面,大震的概率水准不统一,对大震的设防对策未考虑地震危险性特征的地区性差异,在未来大震作用下不倒的概率或可靠程度并不清楚。因此,建议进一步修改完善建筑抗震设防标准,加强对新建、改建、扩建建筑物抗震设防要求的监管,对处在地震高烈度区的老旧建筑进行抗震能力排查,不满足抗震要求的应优先进行更新改造,从而大力提高我国城乡建筑的抗震能力。

二 严格相关规划编制和建设选址的地震安全评价

我国汶川特大地震发生后,经调查发现,由于城镇选址的可行性论证缺失,缺乏地震活断层探测、地震灾害预测等地震安全基础工作,很多城镇、村庄选在了地震活断层上,且没有避开易产生崩塌、滑坡、泥石流等地震次生灾害的地区,造成了大量人员死亡和财产经济损失。例如,北川县城王家岩滑坡导致1600人死亡,教训极其深刻。我国正在全面启动国土空间规划编制,在新的国土空间规划中,应充分考虑地震风险,合理规划用地,尽量规避高地震风险区内人员的过度集中。经济社会发展规划和城乡规划都要以土地利用规划为基础,不仅要考虑城乡布局对国民经济发展的推动和辐射作用,也要考虑人口集聚区、主要功能区、危险设施规避高地震风险区,提高安全保障。

三 积极开展制订防灾减灾基本法工作

我国与防灾减灾工作有关的立法工作起步较晚,自20世纪80年代开始先后制订了《水法》(1988年)、《水土保持法》(1991年)、《防洪法》(1997年)、《防震减灾法》(1998年)、《消防法》(1998年)、《气象法》(1999年)等。但并没有制订防灾减灾相关的基本法,导致缺乏针对灾害问题的统筹考虑和系统的减灾政策设计,存在相互分割、投入失衡等问题。面对严峻的灾害挑战,制订防灾减灾法迫在眉睫,需要对各类灾害防治中的共性问题进行规定,明确各级政府、社会组织、公民在防灾减灾工作中的责任和义务、防灾减灾的基本原则、组织机构设置、灾害应急对策、防灾规划、灾害防治预算等。防灾减灾基本法将作为不同灾害种类防灾法的基础,是完善防灾减灾相关法律体系的必要条件。

四 尽快建立防灾减灾投入渠道的制度保障

充足的资金是保障防灾减灾工作顺利进行的根本,日本的《灾害对策基本法》中的“财政金融措施”专章,对各种情况下中央和地方政府的经费支出义务、应付灾害的财政措施和金融措施等都作出了详尽的规定。我国缺乏防灾减灾相关的财政制度,一旦发生重大灾害,政府投入大,企业投入少,市场机制作用十分有限,导致防灾减灾资金严重不足,在应对灾害时比较被动,往往需要发起全社会募捐。另外,操作层面重视灾后救济与重建,但轻视灾前防范与减灾,亡羊补牢多、未雨绸缪少,往往在大水灾之后加大对水利的投入、大地震后加大对灾后重建的投入,没有真正体现防重于治的原则。制订防灾减灾基本法,建立防灾减灾投入长效机制,明确各级政府的支出义务和支出方式,作为防灾减灾资金筹备的制度保障非常必要。

五 深入宣传普及,提高民众的防灾意识和自护能力

民众具备应对灾害的科学常识和自救知识,对于减少灾害造成的损失十分必要。我国民众普遍对大震大灾风险不清、情况不明、意识缺乏、准备不足,应借鉴日本各种形式的防灾减灾宣传、演习、训练活动,切实加大对防灾减灾知识宣传普及的力度,尤其是在中小学中普及减灾和自护教育。国家应急部等有关部门和地方责任主体应当把宣传普及工作作为一项重要任务,落实开展防灾减灾宣传普及活动,并鼓励和引导公民参与。

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